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郭震远论台湾对外缘何陷于困境

中国国际问题研究所研究员郭震远在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊8月号发表专文《蔡英文执政台湾的对外政策与活动》,全文内容如下:

“蔡英文执政一年以来,台湾陷入了内外交困的局面。在台湾岛内发展与治理乏善可陈的同时,台湾的对外关系政策与活动,更是陷于屡遭挫败、一事无成的困境。蔡的一系列严重误判,是导致困境的直接原因;而蔡坚持其“台独”理念和立场,推进其“台独”新战略,导致两岸在国际上的统“独”对抗迅速加剧,则是根本的原因。”文章内容如下: 

可以预料,未来三年中蔡不可能改变其“台独”理念立场,不可能中止推进其“台独”新战略,所以也不可能对其执政以来的对外政策与活动,做出实质性调整。由此,未来三年中,两岸在国际上的统“独”对抗将更加激烈,而台湾的完全失败将更加确定无疑。 

蔡英文执政以来台湾对外关系政策与活动 

蔡英文一向重视台湾的对外关系。从她参选台湾地区领导人开始,台湾的对外关系政策,就是她历次政策宣示的重点之一。在她的2016年5.20就职演讲中,更是对其执政后的台湾对外关系政策做了全面阐述。在其执政的一年来,尽管执政的重点是台湾岛内的发展和治理,尤其是台湾岛内的全面“台独化”,但台湾的对外关系也始终受到重视。 

蔡执政以来,如同其台湾岛内发展和治理乏善可陈一样,台湾的对外关系也屡遭挫败、一无所成,甚至情况更为严重,已成为两岸新对抗的突出热点。这第一年的事实提供了,全面瞭解蔡执政后台湾对外关系政策的根据。这对于准确预判未来三年台湾的对外关系政策与活动,有十分重要的参考价值。

1、台湾对外关系政策的目标 

蔡执政后的台湾对外关系政策目标,是其执政理念、执政大战略目标,对于台湾外部环境,包括国际环境和两岸关系的判断,以及对台湾综合实力的判断等因素的综合影响的产物。台湾不是一个独立的主权国家,不可能具有独立的主权国家正常的对外关系政策,其对外关系政策只能是适应其特殊地位的政策。蔡执政后,两岸关系迅速陷于新对抗,这一局面对于台湾对外关系政策,首先是对于台湾对外关系政策目标的影响尤为明显。通过一年来蔡关于台湾对外关系政策的多次宣示,以及台湾实际的对外关系活动,已经可以确认台湾对外关系政策的政策目标。 

强化台湾“‘独立’的‘主权国家’地位”,是台湾对外关系政策的核心目标。蔡英文是李登辉、陈水扁选拔、培养、重用的“接班人”,顽固的“理念型台独分子”。“‘独立’的‘主权国家’”,就是蔡根深蒂固的“台独”理念。从2015年1月宣布参选台湾地区领导人开始,蔡就一再宣称,“强化台湾‘独立’的‘主权国家’地位,是民进党执政第一要务”。在2016年5.20执政后,这更是成为蔡执政的总目标,当然也就是台湾对外关系政策的核心目标。在蔡执政的第一年中,台湾对外关系的所有实际行动,无一不是围绕这一目标展开。 

巩固、强化台湾的“安全”,是台湾对外关系政策重要的直接目标。由于蔡执政后的两岸迅速陷于严重的新对抗,台湾的安全环境严重恶化。对此,蔡应早有预判。所以,强化台湾的所谓安全保障,是蔡执政重要而迫切的直接目标。为此,大力加强台湾防卫力量,已经成为蔡施政的突出重点之一。同时,台湾的对外关系政策对此给予了积极配合,积极争取强化与美、日的广泛军事合作,已成为一年来台湾对外关系的突出重点。 

争取缓解两岸在国际上的对抗,为蔡推进台湾岛内全面“台独化”创造有利外部环境,是台湾对外关系政策又一重要的直接目标。大力推进台湾岛内全面“台独化”,是蔡“台独”新战略的主体。这一新战略的实施,须有相对缓和的两岸关系支撑。历来,两岸在国际上的对抗都是两岸对抗的主要而突出的表现。所以,争取在一定程度上缓解两岸在国际上的对抗,是蔡争取相对缓和的两岸关系的重要措施,因而成为其执政后台湾对外关系政策又一重要的直接目标。一年来,在“不挑衅”大陆掩护下,避免在国际上直接冲撞一个中国原则,是台湾对外关系活动的特点之一。

2、台湾对外关系的主要政策 

一年多来,台湾对外关系的主要政策有充分表现。它们是多个因素影响的集中反映。主要有:蔡确定的对外关系政策目标、蔡对台湾国际环境和两岸关系的判断,以及蔡对台湾应付外部环境及其变化能力的判断。实际上,台湾的对外关系政策,就是蔡为实现前述对外关系政策目标,采取的实际行动,是其执政能力的重要组成之一。 

积极争取明显提升美台、日台关系,是蔡执政后台湾对外关系政策的主轴,是蔡执政第一年台湾对外关系最突出的实际行动。特殊的历史原因决定了,历任台湾执政者都必然执行亲美、亲日的对外关系政策,但蔡执政后的亲美、亲日对外关系政策,表现尤为突出,可以说表现出了历任台湾执政者前所未有的主动、积极。事实清楚表明,蔡的亲美政策突出地,以向美国展现所谓的台湾对美国的“战略价值”为主轴,以争取长久保持台湾对美国的“战略筹码”地位、获得美国对台湾长久的保护和支持为目标。尽管一再遭到挫折,例如,美国明确拒绝台湾参与推进亚太再平衡战略、美国退出TPP,以及特朗普拒绝与蔡再次通话等,但蔡始终坚持这一政策。事实同样清楚显示,蔡的亲日政策以迎合、支持日本安倍政府遏制中国为主轴,以全面提升日台关系为目标。由于受到日台关系某些“进展”的鼓励,例如日台、台日交流机构更名,蔡对于推进亲日政策更为积极。 

积极配合、支持蔡推进“建立不依赖单一市场的新经济模式”,即所谓不依赖大陆市场的“台独”经济战略,发展与东南亚、南亚国家的关系,即推进以经济合作为核心的所谓“新南向政策”,是蔡执政后对外关系政策的重点之一,也是蔡执政以来对外关系活动的主要方向之一。一年多来,蔡当局大力宣导,并配合以资金扶持、文化交流和人员往来,积极推动台湾与东南亚、南亚国家的经济关系。尽管实际进展十分有限,但蔡当局一直坚持推进“新南向政策”,不仅设立了专门机构,而且支持各县市广泛参与。 

从本质上看,拓展台湾所谓的国际空间,就是蔡执政后,其对外关系政策核心目标,“强化台湾‘独立’的‘主权国家’地位”,在台湾对外关系活动中的具体表现。可以说,蔡执政以来,所有的对外关系活动,从积极、主动推进亲美、亲日政策,到极力争取广泛参与国际合作,无一不是拓展台湾所谓的国际空间。但在这方面,台湾最集中、最明显的动作,是极力争取参与政府间国际组织及其重大活动,例如世界卫生大会(WHA)、国际刑警组织大会、国际民航组织大会(ICAO)等。

3、一年多来台湾对外关系活动 

蔡执政以来,可谓内外交困。台湾岛内的发展与治理乏善可陈,对外关系活动更是每况愈下、一事无成。笔者观察到一个令人感兴趣的现象。蔡执政一周年,没有依台湾惯例发表演讲,但却在520前夕以接受媒体采访和参加联谊会等方式发表了一系列讲话。这些讲话中,蔡大谈其推进台湾“改革”的决心和艰辛,但对于台湾的对外关系政策与活动,都语焉不详。显然,一年来台湾的对外关系活动的局面,比台湾岛内局面还糟糕,因而蔡尽量予以回避,不愿提及,更不愿引起人们关注。事实上,无论是台湾对外关系政策目标的实现,还是台湾对外关系政策的推进,都一无所成。 

如前所述,蔡执政后确定的台湾对外关系政策目标,从根本上说,就是企图构建推进“台独”新战略所需的有利外部环境。虽然蔡汲取了李登辉、陈水扁在国际上公然搞“台独”、搞分裂,因而遭到大陆严厉反制、打击而一事无成的教训,改为在“保持现状”掩护下,尽量不直接在国际上冲撞大陆的一个中国原则底线,但其拒绝接受九二共识及其一个中国原则核心意涵的顽固立场,以及公然彰显台湾“‘独立’的‘主权国家’地位”的对外关系政策的核心目标,仍然挑起并不断激化了,两岸在国际上以反“台独”、反分裂为核心内涵的对抗。由此,台湾不仅不可能构建有利于推进“台独”新战略的外部环境,而且失去了2008年到2016年期间一度存在的、相对有利于台湾发展和治理的外部环境。蔡执政后的对外关系政策,注定陷于彻底失败。 

蔡执政一年中,台湾对外关系的具体政策屡遭重大挫折。极力提高台湾作为美国“战略筹码”地位的亲美政策,虽然促成了特胜选后不久的特蔡通话,但特就职后,不仅一再强调重视一中政策,而且很快实现了习特会,中美关系的巩固发展,没有给台湾的亲美政策留下活动空间;极力迎合、支持安倍政府遏制中国的亲日政策,只取得交流机构更名的“进展”,不仅没有突破一中原则的框架,而且随中日关系的必然改善,这一政策的空间必将被压缩。推进大肆宣扬的“新南向政策”,尽管与部分东南亚、南亚国家的经济合作、文化交流和人员往来有所进展,但在大陆推进“一带一路”的有力冲击下,这一政策的颓势已现。

台湾对外关系政策与活动一无所成原因分析 

如上所述,蔡执政一年中,台湾可谓内外交困。如果说台湾岛内的发展与治理乏善可陈,那么台湾的对外关系政策与活动则更是屡遭挫败、一无所成,陷于完全失败。这一局面的形成有多方面原因,但事实已经清楚显示,蔡一系列严重误判,以及在谈判基础上做出错误决策,是最重要的直接原因。但还有更深层次的原因,即导致误判的原因。蔡执政一年来,坚持拒绝接受九二共识及其一个中国原则的核心内涵,大力推进“台独”新战略,在导致两岸关系重陷严重统“独”对抗的同时,也促使蔡对于台湾的对外关系政策与活动,做出一系列误判和错误决策,从而陷于一无所成局面。这与2008年5月到2016年5月马英九执政时期,台湾对外关系明显改善的局面形成鲜明对照。 

1、对于国际环境及其发展变化趋势的误判 

对于世界国际环境及其发展变化趋势的准确判断与把握,是任何一个国家或地区制定、执行正确的对外关系政策,开展卓有成效的对外关系活动的基础和前提。台湾不是“独立”的“主权国家”,但这一规律对台湾同样适用。而且在台湾的特殊环境下,准确判断与把握世界国际形势及其发展变化趋势,对台湾的对外关系政策与活动的影响甚至更为重要。 

一年来的事实显示,蔡及其对外关系和安全团队,从未公开宣示对于世界国际形势及其发展变化趋势的判断。在竞选期间没有,执政后仍然没有。是不愿或不能公开宣示,还是根本就没有判断不得而知。冷战结束迄今已超过四分之一世纪,世界国际形势发生了巨大而深刻的变化,而且还在持续变化中。全球化形成不可逆转的浪潮,竞争与合作并存成为国际关系的主流,中国的国际地位与影响大为提高等等,都是人们高度关注的,而且影响重大、深远的国际形势特点和进一步发展变化的大趋势。但蔡及其对外关系和安全团队,似乎对之视而不见,完全没有反应。更让人匪夷所思的是,通过台湾对外关系政策,可以清楚看到蔡及其对外关系和安全团队,仍然停留在冷战时代的思维,以及在此基础上做出的判断和对策。例如,对于中美关系的判断就清楚反映了他们的冷战思维,突出地强调中美的对抗。这完全不符合中美关系的现实,也完全背离中美关系发展变化的大趋势。在此基础上制定的对美政策,焉能不遭致失败?

2、对中国大陆国际地位和影响的误判 

两岸关系的特殊性决定了,能否正确判断大陆作为中国唯一合法代表,所具有的国际地位和影响,是台湾制订正确的对外关系、开展有效的对外关系活动的关键因素之一。而且随中国已稳定地成为世界第二大经济体,国际地位和影响持续增强,这种关键性因素的作用更进一步大为强化。正确判断中国大陆的国际地位和影响,主要涉及以下方面:中国大陆绝对的国际地位和影响,包括中国绝对的综合国力及其国际地位、中国的对外战略与政策、中国维护自己国家利益的决心和能力等;中国与世界各国的双边关系,包括:与世界主要国家的关系、与周边及区域内国家的关系,以及与其他国家的关系等;中国对多边国际组织和多边国际事务的影响;大陆处理国际事务中两岸关系的决心和能力,等等。蔡及其对外关系和安全团队,无论执政前还是执政后,从未公开宣示他们对大陆国际地位和影响的全面判断。但实际上,从他们制定的台湾各项具体的对外关系政策中,都可以清晰看到他们对大陆国际地位和影响的严重误判。 

(1)对大陆国际地位和影响的总体误判 

如上述,无论执政前还是执政后,蔡及其对外关系和安全团队,从未公开宣示他们对大陆国际地位和影响的判断。但实际上,通过他们制订并执行的台湾各项具体的对外关系政策,以及绿营人士相关言论,可以清晰地看到他们相关的判断。值得注意的是,这些判断都是“唱衰”、“看衰”大陆及其发展前景,给人仿佛回到上一世纪七十年代之前,台湾所谓的“匪情专家”当道的时代的感觉。按照他们的判断,大陆现在经济社会矛盾深化、发展动力枯竭;在国际上大陆四面受敌、举步维艰。总之,大陆处境艰困,国际地位和影响都是虚幻的。但这种完全背离现实的判断,只能“自欺”,而连“欺人”都不可能。据此制定和推行的对外关系政策,只能有彻底失败一个前景。 

(2)对中美关系的误判 

无论执政前还是执政后,蔡和他的对外关系和安全团队,也包括绿营学者和媒体,始终高度关注中美关系。因为他们十分清楚中美关系及其发展变化,对于台湾的对外关系乃至台湾的安全,甚至生存,都有超过任何其他因素的重大影响。但令人惊讶的是,蔡和她的对外关系和安全团队,对于中美关系及其发展变化,作出了极其严重误判。主要是:他们无视中美建交近40年,已形成较成熟的竞争——合作关系,而突出地片面强调中美之间的摩擦,甚至对抗;他们无视中美之间越来越多、越来越重要共同利益已经成为中美关系主导方面的事实,寻找并力图放大中美之间的利益冲突;他们无视坚持一个中国政策保持中美关系稳定、发展中美广泛合作,已成为美国两党共识和社会主流意见的事实,力图在美国国内政局变化中,搜寻并扩大美国对华政策的不同意见。显然,上述蔡和她的对外关系与安全团队对中美关系的严重误判,完全不是学术水准、判断能力低下的问题,而是在政治利益驱动下的有意而为。但这种完全不顾事实的作为,不仅不可能成功,不可能提升台湾对美国的“战略筹码”地位,改变不了美国对台湾“具体筹码”化的前景,而且还将自取其辱。例如,蔡于执政一周年前夕,公然表示希望再次特蔡通话而遭到特公开拒绝。

(3)对中日关系的误判 

2012年9月以后,由于中日钓鱼岛主权归属争端加剧,特别是2013年安倍重新执政后,把中国视为日本成为亚太地区“领导者”的最主要战略对手,而大力强化对中国的广泛遏制,近几年来中日关系陷于中日建交以来的最低谷。蔡和她的对外关系和安全团队,企图利用中日关系的这一变化,通过迎合、支持安倍政府,促进台日关系的全面提升。但实际上,除日台和台日交流机构得以更名外,一年来台日关系并没有更多实质进展。尤其在日本坚持一个中国政策方面,完全没有任何突破。实际上,尽管安倍政府坚持遏制中国的政策,但争取改善日中关系始终是其重要的战略目标。日台关系只是安倍政府谋求某些具体利益的手段,例如核灾区食品入台,以及处理日中关系的具体筹码。5月下旬大陆高官访日时,第一次明确提出,日本正确对待历史问题和台湾问题,是改善中日关系的前提。由此可以预料,日台关系将很快出现不利于台湾的重大变化。 

(4)对于中国大陆与部分东南亚国家关系的误判 

进入本世纪第二个十年以来,中国大陆与部分东南亚国家,由于对南海部分岛礁主权归属争端加剧,导致双边关系一度恶化。蔡执政后即大力宣导、积极推进所谓的“新南向政策”,明显地企图以经济援助为手段,利用部分东南亚国家与中国大陆双边关系暂时恶化,在建立不依赖大陆市场的所谓台湾“新经济模式”的同时,强化台湾与这些东南亚国家的双边关系。但事实已经显示,台湾“新南向政策”对东南亚国家的吸引力,远远不及中国大陆的“新海上丝绸之路”建设,对这些国家的吸引力。同时,中国大陆积极谋求保持南海和平稳定,以及推动和平解决南海争端的努力,受到这些国家的欢迎和支持,中国大陆与他们的双边关系迅速有了明显改善。可以预料,蔡的“新南向政策”,必将重蹈李、陈“南向政策”的覆辙,难以避免半途夭折的前景。 

3、蔡坚持“台独”立场和理念,推进“台独”新战略,是其对外关系政策与活动必然失败的关键原因。 

蔡执政一年来的事实已经清楚显示,她已陷于内外交困的严重局面。显然,这一局面的形成,已经不只是单纯的执政能力问题,而是蔡坚持“台独”理念和立场,推进其“台独”新战略的必然结果。

如前所述,蔡对于世界国际形势及其发展变化、对于大陆的国际地位和影响全部严重误判,而且误判的严重程度令人匪夷所思。蔡具有美、英名校留学经历并获博士学位,又长期参与台湾对外关系事务,被认为是“具有国际视野”的人物,她的对外关系和安全团队成员,也多为欧美名校的博士。所以,他们做出的近于荒唐的严重误判,当然不是学术水准和能力的问题,而是坚持“台独”理念和立场,出于推进“台独”政治需要的有意为之。这决定了,他们的误判不可能改变,台湾的对外关系和活动的败局也不会改变。 

蔡从其2015年1月参选台湾地区领导人开始,就一再宣称,“维持台海现状”、“不挑衅”大陆;在其执政后,更是多次强调,“承诺不变”、“善意不变”。但是,蔡坚决拒绝承认九二共识,及其一个中国原则核心意涵的实际作为,以及在台湾岛内大力推进全面“台独化”,在国际上极力彰显台湾“‘独立’的‘主权国家’地位”的行动,已经使两岸关系迅速重陷统“独”对抗,并且不可避免地首先表现为两岸在国际上的统“独”对抗的激化。2008年5月到2016年5月的马英九执政期间,在两岸关系和平发展的基础上,台湾的国际空间问题得到明显缓解。但蔡执政以来,随两岸在国际上统“独”对抗的激化,台湾的国际空间问题也日趋严峻。一年多来,台湾已经被国际民航大会、国际刑警组织大会、世界卫生大会重新拒之门外;圣多美和普林西比、巴拿马与台湾断交等,清楚显示了两岸在国际上统“独”对抗中,大陆的压倒性优势。显然,蔡坚持其“台独”理念和立场,与大陆进行统“独”对抗,其对外关系政策与活动,就不可能摆脱完全失败的前景。 

值得重视的是,面对执政一年来的内外交困局面,特别是台湾对外关系政策与活动一无所成的严重困境,蔡不仅没有表现出改弦更张,改变其“台独”理念和立场,接受九二共识及其一个中国原则核心意涵的任何迹象,反而在2016年9月底民进党成立三十年之际,公开号召民进党成员,“力抗中国压力”。在其执政一周年前夕,蔡又公开抛出所谓的“三新”论调,不仅终于公然直接拒绝接受九二共识及其一个中国的核心意涵,而且公开向大陆挑战,妄图诱使、迫使大陆接受其“台独”理念和规划。显然,未来两岸在国际上的统“独”对抗将趋于更加激化,蔡的失败将更加严重。

未来三年台湾的对外关系政策与活动及前景 

未来三年是蔡执政这一任期的主体时段。可以预料,在这三年中,蔡的“台独”理念和立场、“台独”新战略都将继续坚持,不会有实质性改变。所以,她的台湾对外关系政策与活动,也将继续坚持,而不会有重大调整。由此,两岸在国际上的统“独”对抗不仅继续发生,而且将更为激化,而台湾失败的前景将更为确定无疑。

1、未来三年,蔡的台湾对外关系政策与活动将继续坚持,不会有重大调整,甚至可能具有更明显进攻性,导致两岸在国际上的统“独”对抗更为激化,但台湾失败的前景更为确定。 

蔡就职一周年之际,没有依台湾惯例发表专门的演讲。但蔡在5.20前夕接受媒体采访的谈话,清楚宣示了未来三年她基本的政策趋向。关于台湾未来三年的对外关系政策和活动,蔡着墨很少,但仍然有明显表示。最值得关注的就是,未来三年台湾的对外关系政策与活动,很可能将表现出更明显的进攻性,从而导致两岸在国际上的统“独”对抗更为激烈。 

蔡在2015年参选台湾地区领导人的过程中,以及2016年1月胜选后和5月就职后一个时期中,一直标榜“保持台海现状”、“对大陆释出善意”,相应地其对外关系政策活动有所收敛。但随两岸统“独”对抗的持续加剧,特别是两岸在国际上统“独”对抗的激化,进入2017年以后,蔡已基本不再提及上述立场和政策,而在5.20前夕的相关谈话中,不仅完全不再提及,而且通过对所谓“三新”的宣示,在明确表明拒不接受九二共识及其一个中国原则核心意涵的同时,通过宣示“三新”,特别是其中的“新情势”部分,显示了未来台湾对外关系政策与活动,将强化进攻性。由此,两岸在国际上的统“独”对抗将进一步激化,而台湾在对外关系政策和活动方面的失败,也必将更严重。

2、蔡的对美政策,将由争取提升台湾的对美“战略筹码”地位,调整为突破重点专案,首先是对美军购的突破。 

从2015年参选台湾地区领导人,到2017年1.20特就位美国总统后,蔡一直以提升台湾对美国的“战略筹码”地位,为其对美政策主轴。但这一政策屡遭失败,特别在5.20前夕,蔡通过接受媒体采访,公开表示了希望有第二次“特蔡通话”的愿望,却立即被特公开回绝。显然,台湾对美国的“战略筹码”地位已沦落为“具体筹码”地位。面对美台关系的现实,蔡的对美政策已有调整迹象,即继续争取提升台湾对美国“战略筹码”地位的同时,把重点置于“重点专案”的突破,首先是对美军购的突破。近来,蔡加紧推动对美军购,不仅力图扩大军购规模,更着重争取提升采购武器的品种和品质,包括F-35战机、常规潜艇及其制造技术、先进的反导系统等等。这不仅将提升台湾的防卫能力,而且将实际地强化美台军事合作关系,增强台湾对美国的“战略筹码”地位。 

3、蔡企图通过发挥台湾的“优势”,特别是利用台湾所谓的“民主价值观”,更多地参与国际合作,以拓展台湾的国际空间。 

在经历了蔡执政第一年,台湾对外关系政策与活动的完全失败后,出现了蔡企图通过发挥台湾的“优势”,更多地参与国际合作,以拓展台湾国际空间的动向。在2015年竞选台湾地区领导人的过程中,特别在2016年5.20的就职演讲中,蔡就曾大谈台湾的“经验”与“成功”,表示愿意和可以积极参与世界和区域的国际合作,对国际社会做出贡献,实际上是企图以此开拓台湾的国际空间。在蔡执政第一年,其对外关系政策和活动的重点,可以说是双边关系。但在遭到完全失败后,可以预料通过发挥台湾“优势”,更多参与国际合作争取拓展台湾国际空间,即表现出更明显进攻性,在台湾对外关系政策与活动中的地位将更加突出,而成为值得关注的重点。所以,未来三年中,对于参与国际多边合作,无论世界范围的,还是区域性的,台湾都会有更积极表现,并更多地与大陆较量,甚至对抗。特别值得关注的是,台湾将可能更多地强调所谓的台湾的“民主经验”,以争取“道义优势”。