法政新思／国安法、政治机会和社会安定

5月28日是全国人大授权全国人大常委会为香港特区制定香港国安法两周年的日子。香港与内地都举行了相关的纪念和研讨活动。事实说明，国安法是香港由乱到治的转折点。

常言道，“香港是本难读的书”。世界排名靠前的国际大都市香港，如何在短短二十多年间，由治转乱又由乱到治，是观察者至今仍在试图破解的疑团。在此方面，“政治机会理论”提供了一个重要的视角。

政治机会理论关注政治环境与社会运动的相互关系。通常认为，“哪里有压迫，哪里就有反抗。”但是根据政治机会理论，真实的情况是“哪里有反抗的机会，哪里才会有反抗。”（刘瑜：《可能性的艺术：比较政治学30讲》，广西师范大学出版社，2022年，第250页）换句话说，回归后的香港成为“示威之都”，是因为香港有充分的示威自由。

事实上，在香港回归后的很长一段时间内，集体“抗争”不断升温成为常态，某些大规模的集体“抗争”成功迫使特区政府作出让步。这种政治机会一方面为民意影响政府决策提供了体制外的渠道，另一方面也为香港的政局稳定埋下了隐患：社会运动以不断加码的方式展开，“抗争者”的“要价”愈来愈高，“抗争”的形式愈来愈激烈，迟早会超出现有制度能够承受的限度。

由乱到治的转折点

2019年的修例风波即是社运失控的体现。安定祥和了一段时间的香港，缘何陷入经久不息的社会动乱？有人认为是因为境外势力的策划，有人主张是社会积攒的怨气，也有人相信源自长期未解决的深层次问题。参加“抗争”的有相当一部分是不忧柴米的中产阶级，这说明经济原因不是答案的全部。

在此方面，政治机会理论同样能够解答一些疑惑。过往的政治机会和社运模式令当时不少人相信，他们可以通过大规模的集体“抗争”换取中央和特区政府的妥协。而风波初期当局采取较为包容的态度，令香港社运天然有失控的风险。及至后来局势接近失控，违法和暴力行为逐渐氾滥，社会一度“无法无天”。在违法可以不被发现或逃脱处罚时，人们更有可能作出违法行为，这也是“人之常情”。

修例风波给“一国两制”带来前所未有的挑战，乱港势力策划的“揽炒十步曲”更从根本上威胁着香港回归以来的宪制秩序。从这个角度来看，由中央为香港制定国安法，是“情势所迫，不得不为”。当维护国家安全制度缺失、特区政府执法力量不足，宪法和基本法确立的宪制秩序是不稳固、易受冲击的。这便是中央官员经常提到的原有制度的漏洞。由中央为香港制定的国安法有效地堵塞了原有制度的漏洞，令香港的宪制秩序不再脆弱。

据香港特区保安局局长邓炳强披露，自香港国安法生效以来，有186人因涉嫌危害国家安全被捕；在8宗已完成的审讯中，全部10个被告都已被定罪，最高监禁9年。比起修例风波期间违法人数之众，186人并不算多；较之修例风波期间触目惊心的破坏活动，9年监禁亦不算特别严厉。这说明国安法主要是以威慑的方式发挥作用，而不是如某些评论所揣测的那样，所谓“旨在打压异见群众”或改变“一国两制”。国安法“就是要惩治极少数严重危害国家安全的犯罪分子，对他们高悬利剑，对干预香港事务的外部势力形成威慑。”

着眼长远的顶层设计

各界对香港国安法的期望是“一法可安香江”。在国安法生效后的日子里，香港未有大规模的违法活动。这表明国安法达到了预期的效果。在可预测的将来，香港亦不太可能出现如修例风波般的社会动乱。

国安法何以安香江？对此，同样可从政治机会理论的角度阐释。国安法为香港引入维护国家安全的法律制度和执行机制，“筑牢了在香港特别行政区防控国家安全风险的制度屏障。”

国安法的制定和实施，发出了一个强烈的信号：以和平或暴力手段颠覆宪法和基本法确立的宪制秩序再无可能；当颠覆的政治机会不复存在，以颠覆为目的的社会运动也会随之消退。当香港社会主流看到，危害国家安全的行为会被追究责任，他们便不倾向选择以违法的方式表达诉求。

回头来看，中央为香港制定国安法是情势使然而不得不为，但这部法律不是一时一地的权宜之计，而是着眼长远的顶层设计，确保“一国两制”实践行稳致远。正如全国人大常委会副委员长王晨在关于全国人大“5．28决定”草案的说明中所言，“维护国家安全同尊重保障人权，从根本上来说是一致的。依法有效防范、制止和惩治危害国家安全的极少数违法犯罪行为，是为了更好地保障香港绝大多数居民的生命财产安全，更好地保障基本权利和自由。”

国安法填补了原有的制度漏洞，亮明了“一国两制”的底线，令香港社会恢复安定，也为香港的繁荣发展奠定了基础。由乱到治只是第一步；下一阶段，特区政府应当思索，如何利用现有安定的局面，令香港由治及兴，确保香港居民的各项权利和自由得到充分保障。

广东外语外贸大学法学院讲师

来源：香港大公报    作者：章小杉