叶海波

湾区通常指海岸线向内陆凹陷而形成的地理单元。“大湾区”的称谓则用来描述在地理单元的基础上叠加发展出的经济、社会、科创和文化内涵。著名的国际大湾区莫不是依托天然的优良港口而发展成具有创新性、开放性、宜居性和国际化的滨海经济形态。湾区经济结构上的开放性、资源配置上的高效性及国际交往网络的畅通性，使之成为引领创新和技术变革的核心，并具有强大的集聚外溢功能。

世界湾区多如牛毛，能引领全球经济和社会创新的湾区则不过纽约、三藩市和东京大湾区。湾区要充分利用优良港口而催生出有活力的滨海经济带，关键还在于具有良好的法治环境，以法治稳预期，固根本，利长远，为在湾区投资、立业、持有和处置资产建立信用和信心。从这个意义上，湾区经济带虽然是依“水”而立，因高效便捷流动而成，但确是因法治而兴。

面临复杂的法治挑战

粤港澳大湾区建设不仅仅是我国的区域经济合作，而是具有全方位的国家战略意义。若要建成世界一流的大湾区，必须营造一流的法治环境。具体而言，粤港澳大湾区建设要全力推进法治的一体化。

与纽约等国际大湾区相比，粤港澳大湾区的港澳和内地九个城市处于“一国、两制、三法域”的特殊制度环境之中，这使得粤港澳大湾区面临着非常复杂的法治挑战。除了三地法制差异带来的法律冲突外，最严重的挑战表现在如下二个方面：一方面，粤港澳大湾区存在着法治级差现象，造成“木桶效应”。虽然同处于一国之内，但基于发展历程的差异，港澳特别是香港的法治环境极为优良，长年在国际排名中居前列，法治是香港社会的核心价值，营造了香港极为良好的营商环境，吸引了广泛的国际人才和资本的流入。

相较而言，虽然内地极为重视法治建设，法治被确立为国家的基本方略，全面依法治国和法治中国建设也被提上议事日程，但因社会快速转型及长期的人治思维惯性的影响，目前法治并未真正成为内地社会的坚固共识，违反法治的作为时常冒现。即使在广东九个城市中，各个城市法治环境也参差不齐。这导致粤港澳大湾区存在着非常明显的法治级差现象。这在客观上拉低了粤港澳大湾区法治的水位，资源通常流向那些法治环境较佳的城市。与之伴随的是，法治环境落后的城市也可能吸引特定的资源，在这些城市择地而栖的资源进一步固化了这些城市落后的法治生态。

另一方面，粤港澳大湾区面临着法治政治化的困境。因为港澳特区保持原有的资本主义制度和生活方式不变，内地实行社会主义制度，在长达一个多世纪来的两制对峙环境下，粤港澳大湾区建设中面临的法治问题也通常被政治化的加以处理，这使得法治问题被裹胁在政治争议之中，简单化为立场之争和制度优越性之争，粤港澳大湾区城市之间特别是香港与内地城市之间因特定社会和政治事件的发生而互相矮化和污名化，城市间的信任并未全面建立。基于前述的法治水平级差现象和法治政治化的环境扭曲，粤港澳大湾区十一个城市虽然地理相连，语言相通，文化交汇，但在矮化内地城市和污名化香港社会的背景下，湾区内部的要素尚无法自由的汇聚流动，而是偏向于汇聚于特定的城市，城市之间的联通与联动则非常弱，特别是人才间相互流动的意愿并不强烈。

尊重法制差异，推进彼此包容相互合作的法治一体化建设是粤港澳大湾区突破法治困境的必然之路。虽然粤港澳大湾区面临着两制和三法域带来的法治挑战，但其优势是粤港澳大湾区是在中国国家主权管辖之下，具备推进法治一体化的资源。一方面，法治是粤港澳大湾区十一个城市的核心价值，粤港澳大湾区各城市共享法治价值，具有法治价值一体化的基本前提。无论香港、澳门还是内地九个城市，均以法治为核心价值。在香港，法治是其核心价值，而在内地，法治也是社会主义核心价值观的内容之一。更为重要的是，现行国家宪法在粤港澳大湾区全面实施，其第五条明确规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

法治一体化建设是破解之道

总之，全面依法治国是国家的基本方略，这一方略既契合香港高水平法治的基础，也回应了粤港澳大湾区发展的内在需求。虽然粤港澳大湾区城市间法律存在着差别，但就法治而言，则不应当具有不同的认识。简单而言，粤港澳大湾区各城市均应当坚守依法而治的最低标准，追求良法善治的治理目标，最大程度地维护公正的司法，确保司法机关依法独立行使审判权，公正裁断纠纷，维护良好的法治秩序。中央政府可以设置粤港澳大湾区各城市法治环境评价和建设机制，极速拉平各城市间法治水平的落差。另一方面，要加速推进粤港澳大湾区法治基础设施的统一建设。

客观而言，无论是法律制度，还是执法力量，粤港澳大湾区各城市均建立了相对完备的体系，各自回应本城市治理的需要。但这些应因城市治理而创设的法治基础设施，通常未考虑粤港澳大湾区发展的需要，一些制度设置形同断头路，完全未回应湾区内其他城市居民的需求。因此，越是完备的法制便越坚固地造成城市之间的壁垒和分割，无法为城市间要素的流动创造法治条件。有鉴于此，应当在中央强有力的领导下，以身份和资格上的平等为标准对粤港澳大湾区各城市的法律制度，重点消除以身份确立的歧视性和不合理差别性规定，着力推进粤港澳大湾区城市相互间在制度上的开放和对接，而非仅仅是推动内地城市对接衔接港澳的制度和机制。

质言之，粤港澳大湾区法治一体化建设首先是保证粤港澳大湾区内居民同质同量地同等享有国家宪法确立的基本权利，牢牢抓住湾区人民对美好生活的需求这一根本点，以公法制度为检视的焦点，破解湾区各城市治理机构“画地为牢式”的治理和权力思维。

除此之外，粤港澳大湾区各城市间市场性和交易性法律制度的差异则可能形成一种基于法律的套利市场行为，这有助于法制间的竞争。国家可以因势利导，充分利用市场主体的趋利特性，为其创设更广泛的法律行为选择空间，以此激活并联结湾区各城市的法律制度，并在此基础上强化三法域间的司法互助和协助机制。

（本文系深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心2022年重大课题“粤港澳大湾区法治环境”的阶段性成果）

深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心研究员、深圳大学港澳基本法研究中心副主任

原标题：法政新思/推进粤港澳大湾区法治一体化建设

来源：大公报